近日，教育部印发《校外培训行政处罚暂行办法》（简称《办法》），明确规定校外培训行政处罚的实施机关、管辖和适用、违法行为和法律责任、处罚程序和执行等问题。《办法》并非要全面禁止校外培训，而是要依法管理校外培训，让合规者受到保护，让违法者付出代价，使校外培训在法治轨道上运行。正确理解《办法》的立法精神和立法背景，准确把握《办法》中的核心问题，对于实现校外培训监管的目标意义重大。
一、为什么要制定《办法》
近年来，义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担过重的问题引起了社会公众的普遍关注。面向中小学生的校外培训机构开展非学历教育培训是学校教育的补充，对于满足中小学生选择性学习需求、培育发展兴趣特长、拓展综合素质具有积极作用。但一些校外培训机构违背教育规律和儿童青少年成长发展规律，开展以“应试”为导向的培训，造成中小学生课外负担过重，增加了家庭经济负担，破坏了良好的教育生态，社会反映强烈。
党中央、国务院高度重视“双减”工作。“规范校外培训机构”写进了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》。习近平总书记曾指出，良心的行业不能变成逐利的产业，要完善相关法律，依法管理校外培训机构。《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》提出，要加大“教育培训”等关系群众切身利益的重点领域执法力度。《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称《“双减”意见》）强调，要加强校外培训执法，加大执法检查力度，依法依规严惩重罚校外培训违法行为，形成警示震慑。
“双减”政策实施两年来，校外培训治理取得了阶段性成效，但擅自举办校外培训机构、隐形变异开展校外培训等问题仍然不同程度存在，个别机构“卷款跑路”问题仍零星发生，人民群众合法权益仍不时受到损害，迫切需要健全校外培训法律制度，明确执法责任、执法权限、执法依据等，提升校外培训执法规范化、法治化水平，让违法者付出代价，让合规者受到保护，保障“双减”不断取得实效。同时，社会各界普遍呼吁尽快出台校外培训领域行政处罚办法，加强和规范校外培训行政处罚工作，通过法治方式深化校外培训治理。
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二、校外培训行政处罚的适用范围与应当遵循的原则
《办法》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，贯彻落实习近平总书记关于教育的重要论述和校外培训治理的重要指示精神，依法管理校外培训机构。《办法》明确了校外培训行政处罚的适用范围、实施行政处罚的原则和基本要求，确定了校外培训行政处罚的种类以及具体适用的情形。
（一）校外培训行政处罚的适用范围
《办法》第2条规定，自然人、法人或者其他组织面向社会招收3周岁以上学龄前儿童、中小学生，违法开展校外培训，应当给予行政处罚的适用该《办法》。校外培训是主体多元、内容广泛、形式多样、活动持续的行业。首先，需要明确的是，具备相应资质条件、完成相应审批和备案的校外培训机构，在审批的培训范围之内、审批的地址依法开展校外培训活动是受法律保护的。其次，《办法》适用于自然人、法人或者其他组织面向社会招收3周岁以上学龄前儿童、中小学生违法开展校外培训的情况。“校外培训”这个词大家已经非常熟悉，《“双减”意见》中提到了“学科类培训”和“非学科类培训”。《办法》中并未明确使用“学科类培训”和“非学科类培训”的用语，社会上有观点认为，《办法》中的“校外培训”其实指的只是“学科类培训”。这种看法是有失偏颇的，《办法》中的“校外培训”应当既包括“学科类培训”也包括“非学科类培训”。比如，此前印发的《中小学生校外培训材料管理办法》《校外培训机构从业人员管理办法》等，均既适用学科类培训管理，又适用非学科类培训管理。
（二）校外培训行政处罚应当遵循的原则
实施校外培训行政处罚应当遵循公正、公开的原则，坚持处罚与教育相结合、宽严相济，做到事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、处罚适当。这一规定包含了三层含义：
首先，实施校外培训行政处罚应当遵循公正、公开的原则。所谓公正，是指公平正义、不偏不私，平等对待各方当事人。公开，是指实施行政处罚的依据等都是公开的。为了确保行政处罚公正、公开，《办法》规定了若干具体措施。例如，对当事人的同一个校外培训违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚；当事人提出陈述、申辩意见的，校外培训主管部门应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，校外培训主管部门应当采纳。
其次，实施校外培训行政处罚应当坚持处罚与教育相结合、宽严相济。行政机关实施校外培训行政处罚，在惩罚违反行政管理秩序的自然人、法人或者其他组织的同时，也要教育当事人吸取教训，不再实施违法行为。通过行政处罚达到一般预防和个别预防的目的。《办法》明确规定校外培训主管部门在作出行政处罚决定前，必须将责令当事人限期改正作为必要流程，当事人及时改正并积极消除危害后果的，可以依法从轻、减轻或者免予处罚，体现了坚持处罚与教育相结合、宽严相济的立法思路与基本原则。
再次，实施校外培训行政处罚应当做到事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、处罚适当。这主要是对校外培训主管部门实施行政处罚提出明确要求。《行政处罚法》第40条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。同时，校外培训主管部门实施行政处罚应当遵守法定程序，既包括《行政处罚法》规定的程序，也包括《办法》规定的程序。此外，行政处罚应当适当，应当符合比例原则，应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，避免处罚不相当。
三、校外培训违法行为及其法律责任
由于《民办教育促进法》等上位法律法规对校外培训领域的违法行为和法律责任的相关规定较为原则和抽象，执法人员在办理行政处罚案件时感到无所适从。如果同类案件做不同处理，将会严重损害校外培训执法的公正性和公信力。准确把握校外培训违法行为，可以使社会主体明确哪些校外培训是违法行为，不可为之；同时也有利于校外培训主管部门的执法人员能够准确对违法的校外培训行为进行定性。因此，《办法》聚焦执法实践中存在的问题，明确了校外培训违法行为及其相应的法律责任，主要包括以下几个方面。
（一）擅自举办校外培训机构
擅自举办校外培训机构是指自然人、法人或者其他组织未经审批开展校外培训，应当责令停止举办、退还所收费用，并对举办者处违法所得1倍以上5倍以下罚款。需要注意的是，这一违法行为应当同时具备四个条件：一是自然人、法人或者其他组织未经审批开展校外培训活动；二是线下培训有专门的培训场所，线上培训有特定的网站或者应用程序；三是有2名以上培训从业人员；四是有相应的组织机构和分工。
（二）变相开展学科类校外培训
对于变相开展学科类校外培训，并不构成擅自举办校外培训机构这种违法行为，应当责令改正，退还所收费用，予以警告或通报批评；情节严重的，处5万元以下罚款；情节特别严重的，处5万元以上10万元以下罚款。变相开展学科类校外培训主要包括以下情形：一是通过即时通讯、网络会议、直播平台等方式有偿开展校外培训的；二是利用居民楼、酒店、咖啡厅等场所有偿组织开展“一对一”“一对多”等校外培训的；三是以咨询、文化传播、素质拓展、竞赛、思维训练、家政服务、家庭教育指导、住家教师、众筹私教、游学、研学、冬夏令营、托管等名义有偿开展校外培训的；四是其他未经审批开展学科类校外培训，尚不符合本办法第17条规定条件的。需要注意的是，这类违法行为针对学科类校外培训。
（三）为违法开展校外培训提供场所
自然人、法人或者其他组织违反规定，擅自举办校外培训机构或者变相开展学科类培训等违法行为，势必需要一定的场所。正确把握这类违法行为需要注意两点：其一，为违法开展校外培训提供场所，包括提供线下场所和线上通道两种情况。线下场所有可能是居民楼、开展冬夏令营的营地等；线上包括即时通讯、网络会议、直播平台等。其二，执法人员在具体案件中认定为违法开展校外培训提供场所，必须收集证据证明当事人主观上是“知道或者应当知道”违法校外培训活动的情况存在，仍为其提供线下场所或者线上服务。
（四）超出办学许可范围
校外培训机构必须有规范的章程和相应的管理制度，明确培训宗旨、业务范围、议事决策机制、资金管理、保障条件和服务承诺等。经过审批登记的校外培训机构应当在其业务范围内开展培训活动，对于超出办学许可范围的，情节严重的责令停止招收学员、吊销许可证件。较为常见的有以下几种情形：线下培训机构开展线上校外培训的，但是以现代信息技术辅助开展培训活动的除外；线上培训机构开展线下校外培训的；非学科类培训机构开展学科类校外培训的；学科类培训机构开展非学科类校外培训的；其他超出办学许可范围开展培训活动的。
（五）校外培训机构培训内容、培训时间等违反法律、行政法规和国家有关规定
学生在参加校外培训过程中的身心健康问题是人民群众关心的首要问题。此前，教育部已出台《中小学生校外培训材料管理办法》，对校外培训材料提出了明确要求。培训内容影响未成年人身心健康的主要有几种情形：一是违背党的教育方针，偏离社会主义办学方向，阻碍国家教育制度实施的，例如校外培训材料出现丑化党和国家形象、损害国家荣誉和利益、破坏民族团结、宣扬宗教迷信等内容；二是培训内容违反法律法规和国务院校外培训主管部门有关规定，影响未成年人身心健康的。例如，培训材料含有暴力、恐怖、赌博、毒品、性侵害、淫秽、教唆犯罪等内容；三是超前超标开展学科类培训的。这主要针对语文、数学、英语及物理、化学、生物等学科知识培训出现超标、超前培训的行为，包括幼小衔接行为；四是培训时间违反法律法规和国务院校外培训主管部门有关规定的。根据要求，校外培训机构不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期组织学科类培训。校外培训机构培训时间不得与当地中小学教学时间相冲突。线下培训结束时间不晚于20∶30；线上培训每课时不超过30分钟，课程间隔不少于10分钟，培训结束时间不晚于21∶00；五是其他违反法律、行政法规和国家有关规定开展培训活动的。需要注意的是，校外培训机构出现“擅自举办校外培训机构”“变相开展学科类校外培训”行为的，从重处罚。
（六）校外培训机构管理混乱
校外培训机构的管理水平直接影响培训的质量。《办法》专门对校外培训机构管理混乱的情形作出较为明确、详细的规定。主要包括以下几种情形：与中小学联合招生等违反规定招收学员的；校外培训机构从业人员的聘任与管理违反法律、法规和国务院校外培训主管部门有关规定的；校外培训机构收费价格、收费行为、预收费管理等违反法律法规和国务院相关部门有关规定的；线上校外培训包含与培训无关的网络游戏内容及链接的；线上校外培训未按照国务院校外培训主管部门有关规定留存培训内容、培训数据、直播培训影像的；校外培训机构违法违规发布广告的；其他管理混乱严重影响教育教学的。
（七）校外培训机构擅自组织或者参与组织社会性竞赛活动
校外培训机构擅自组织或者参与组织面向3周岁以上学龄前儿童、中小学生的社会性竞赛活动，由县级以上人民政府教育行政部门会同其他有关部门予以行政处罚。所谓擅自组织或者参与组织社会性竞赛活动，是指校外培训机构在《2022—2025学年面向中小学生的全国性竞赛活动名单》以及各地公布的其管辖范围内的竞赛活动名单之外违规举办的“黑竞赛”。这类“黑竞赛”普遍存在收费高昂、管理混乱、质量低下、兜售奖项、牟取暴利等严重问题，不仅加重学生负担、影响校外培训治理成效、破坏教育生态，而且隐藏诈骗风险、侵害群众利益，必须依法予以治理。
四、行政处罚程序的规范
严格规范公正文明执法是校外培训执法的生命线，直接影响校外培训执法的公信力。但实践中存在校外培训行政处罚立案标准不明、行政执法人员调查取证程序不清等问题。《办法》设专章规定了校外培训行政处罚的程序和执行，提供了明确的法律依据。
（一）明确立案和结案标准
实践中，校外培训主管部门既有可能是在日常执法检查中发现违法培训问题线索，也有可能是经人民群众监督举报而发现违法线索。校外培训主管部门发现涉嫌违反校外培训有关法律、法规和规章行为的，应当进行初步审查。《办法》第26条明确了立案的标准。同时符合下列条件的，应当予以立案：有明确的违法当事人；有证据初步证明存在违法事实；依法应当给予行政处罚；属于本部门管辖；在给予行政处罚的法定期限内。
关于行政处罚的管辖问题，《办法》第二章确立了基本的管辖规则。规定“县级以上人民政府校外培训主管部门”是执法主体，明确“校外培训主管部门由省级人民政府根据国家有关规定确定”。规定对线下校外培训违法行为的行政处罚，由违法行为发生地县级人民政府校外培训主管部门管辖。对经审批的线上校外培训机构违法行为的行政处罚，由机构审批机关管辖；对未经审批进行线上校外培训活动的行政处罚，由违法主体所在地省级人民政府校外培训主管部门管辖。
（二）明确调查职权
《办法》第28条规定，校外培训主管部门应当全面、客观、公正地调查，收集有关证据，制作调查笔录、询问笔录等，在调查过程中可行使下列职权：对当事人涉嫌开展违法活动的场所实施现场调查；询问当事人或者有关人员；查阅、复制与涉嫌违法培训有关的合同、票据、账簿、广告、宣传资料、花名册和其他有关资料；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经校外培训主管部门负责人批准，可先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定；法律、法规规定的其他职权。
（三）保障当事人的程序性权利
程序性权利是程序正义的根本要求，具有维护公民的实体性权利、保障行政目的实现等重要价值和现实意义。《办法》从以下几个方面充分保障当事人的程序性权利。
一是保障当事人的陈述权、申辩权。拟给予行政处罚的案件，在作出行政处罚决定前，校外培训主管部门应当书面告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述权、申辩权。当事人提出陈述、申辩意见的，校外培训主管部门应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，校外培训主管部门应当采纳。
二是保障当事人的听证权。校外培训主管部门拟对自然人处3万元以上、对法人或者其他组织处10万元以上的罚款；没收10万元以上违法所得；拟作出责令停止招收学员、责令停止举办、吊销许可证件和限制从业等处罚种类的，应当告知当事人有要求听证的权利。当事人依法要求听证的，应当自告知书送达之日起五日内提出，由校外培训主管部门负责法制审核的机构按照《行政处罚法》等相关法律法规规定的程序组织听证程序。听证结束后，校外培训主管部门应当根据听证笔录依法作出决定。
制定《校外培训行政处罚暂行办法》，是落实“双减”政策，完善校外培训监管法律制度体系，推动校外培训严格规范文明执法的关键举措，具有重要的里程碑意义。我们有理由相信，校外培训将得到更大程度的规范，与此同时，校外培训监管的现代化水平、法治化水平也必将不断提升。
（作者系北京师范大学法学院教授、博士生导师）
文章来源｜《人民教育》2023年第23期
文章作者｜张红